作者：方兴东 严峰    文章来源：《学术前沿》2019年07下

随着超联结社会的到来，由资本和技术联姻下的超级网络平台不断崛起，其拥有的超级权力越来越成为双刃剑。这种超级权力既创造了巨大的社会福利，谋求了超级利润，同时也因为权力的失衡和治理能力的严重不对称，带来了极大的社会治理问题，甚至冲击国际政治和国际秩序。

在资本和技术的加持下，超级网络平台的私权如何继续扩张，利用私权扩大对公权的影响，甚至侵袭公权的界限，如何处理好私权与公权的关系等，都将是平台经济时代超级网络平台与政府共同面临的新课题。最终的目标是通过与时俱进的全新治理机制，有效驾驭超级权力，既有利于网络平台健康发展，又能够在新形势下促进国家治理和全球治理。

方兴东，浙江传媒学院互联网与社会研究院院长，全球互联网口述历史（OHI）项目发起人，互联网实验室创始人、董事长兼CEO，中国互联网协会研究中心执行主任。主要研究方向为网络空间战略、网络安全、网络经济和新媒体。主要著作有《网络强国：中美网络空间大博弈》《IT史记》等。
严峰，互联网实验室高级分析师。

网络平台“超级权力”是如何形成的？

• 依靠资本扩张和技术壁垒，网络平台巨头逐渐构建起自己的“超级权力”；
• 资本不仅仅是财富上的资源，还包括社会关系、新的制度规范等，由此技术也突破自身理性，带有了权力属性；
• 如同生态链一般，网络平台成为了“食物链”的顶端，依靠资本可以让更多的中端和底端主体为自己所用，把资本对权力的影响运作到极致。

网络平台上的“超级权力”

究竟是如何运作的？

• “超级权力”核心的形成模式就是通过特定应用汇聚海量的互联网用户，独家垄断这些用户的历史数据和实时动态数据；
• 在超联结社会形态下，通信、金融等很多新型的日常社会基础服务和公共服务也主要由挟用户和数据的超级平台来完成；
• 超级权力的基本内在逻辑——于用户的私权利和原本体制内的公权力，都不断转向网络平台。

超级网络平台面对哪些治理难题和挑战？

挑战一：网络超级平台集合私有性和公共性于一体。网络平台事实上制定了迄今大多数的网络治理规则，成为人类网络空间事实上的“二政府”。

挑战二：如何建立利益和权力的有效平衡。利益博弈的寡头化和权力孤岛的不断固化，谁来保障用户的基本权益？谁来维护网络时代的公共利益？谁来保护互联网发展的生态健康和持续创新的动能？失去了制约的权力仅仅依靠“不作恶”的企业自律，是否足够？

挑战三：消灭了公平竞争。由于前所未有的“网络效应”，超级网络平台不仅仅赢家通吃，在市场上形成了事实的垄断地位，基本消灭了市场竞争。

挑战四：危及互联网的互联互通。由于平台成为近乎公共物品的新型基础设施，具有基础性、全球性和全局性，从媒体、商业、娱乐、社交和生活等多层次形成对用户的“锁定效应”，使得基于互联网的创业和创新也逐渐纳入各家平台的“围墙花园”之内。各平台自成体系，背离“互联互通”的互联网初衷。

随着5G和人工智能的发展，人类社会开始进入一个万物互联、实时互动的超联结阶段。随着社会演变和技术发展，直接掌控10亿消费者的超级网络平台已经全面崛起，通过独家垄断海量用户数据，渗透和主导越来越广泛的社会公共基础服务。超级网络平台通过有效汇聚海量用户的私权利和社会的公权力，事实上越来越拥有了超越国家行为体的超级权力。这种本质上由资本和技术联姻的，以私营企业身份发展起来的新型非国家行为体，开始突破权力的临界点，超越了一个企业正常的权力和权益范畴，自觉和非自觉地开始影响并主导国家发展和国家治理的各个层面，甚至开始影响和塑造国际秩序。

超级权力为互联网巨头获取了超额利润，超额利润反过来又不断强化超级权力的基础，进一步扩大垄断力量的范围，形成了强大的正循环。当然，权力和责任也相辅相成，超级权力逐渐成为双刃剑。毫无疑问，超级网络平台创造了前所未有的社会福利，但与此同时，作为掌握超级权力的网络平台，其私营企业的角色和能力也面临有效治理的巨大压力和挑战。Facebook“剑桥门事件”就是一个超级权力和治理能力严重失衡下爆发的危机。如果不对治理机制进行根本性的变革，这种危机将会越来越频繁和严重，不仅冲击国家治理的正常秩序，损害消费者利益和社会公共利益，还会危及正常的国际秩序，反过来也将冲击网络平台的健康发展，损害其追求的商业利益。

因此，超级网络平台作为人类网络社会不断深化的超联结阶段的必然产物，我们必须深入研究这一新生事物，总结其发展的内在规律和运行逻辑，剖析现有治理机制面临问题和挑战，以提出前瞻性的对策，最终的目标是通过与时俱进的全新治理机制，有效驾驭超级权力，实现既有利于网络平台健康发展，又能够在新形势下促进国家治理和全球治理。

01

平台经济模式的兴起与权力形成

平台经济已经成为当今互联网时代新的经济发展模式，依靠平台经济的模式特征，全球主要网络平台都快速崛起。平台经济是以网络设施、技术为基础，以商业模式创新为驱动，实现多方共同参与的新型经济。

作为平台经济中的重要主体，网络平台随着经济的发展也逐渐成长为新的力量。依靠资本扩张和技术壁垒，网络平台巨头逐渐构建起自己的“超级权力”，籍此不断壮大的超级网络平台已经成为全球经济的中心。回顾超级网络平台权力的兴起，资本和技术扮演了重要的先锋角色。资本需要寻求新的价值，技术成为最优的标的，技术虽然被认为具有中立性，但在资本的裹挟下也成为获取权力的工具。在长期的融合中，资本和技术本身也互为补充。资本不仅仅是财富上的资源，还包括社会关系、新的制度规范等，由此技术也突破自身理性，带有了权力属性。

资本追求权力的理论与路径方式

超级网络平台的资本力量不仅在财务上具有很高的盈利能力和强大的现金流，还在资本市场上拥有很高的市值，甚至对数以十亿计的用户关系产生影响。这些影响会从多个维度内生化为网络平台的权力，并逐渐丰富超级权力的生态。平台间的每一次资本运作，如并购、入股等都是对现有权力的扩张和延展，打造越来越庞大且越来越封闭的权力结构。如同生态链一般，网络平台成为了“食物链”的顶端，依靠资本可以让更多的中端和底端主体为自己所用，把资本对权力的影响运作到极致。

技术的中立性与权力结合的必然

互联网以其高科技特征改变着社会，有着自身发展的逻辑和特征，似乎难以将其与传统概念的“权力”联系起来。但是，在现实的互联网运作和发展过程中，经常可以看到真实的权力对其产生的干预与影响。在网络平台中，平台的应用者通过平台服务者提供的技术手段实现多边互动，如信息传递或网络交易等。用户基于平台上的互动必须按照平台提供者设定的规则完成，这些规则表面上是具体的协议文本，但本质上是以代码作为技术规则来实现和控制的。平台服务提供者设定的规则可以直接作用于用户，且用户没有议价权，只能遵守。这种就是技术带来的权力准则。互联网的基本通讯协议、过滤软件、加密程序等技术构造决定了信息如何在互联网上被传播。这些技术构造事实上规制了互联网上的信息流，基于互联网信息系统的网络平台具有相类似的技术能力和权力。

“技术”是与“知识”密不可分的，而“知识”体现了一种权力。在福柯看来，权力—知识是无处不在的、“毛细化”的。它构成一张覆盖着社会的巨大而又绵密的网络，每个人都只是网络中的一个节点，既被当作是主体又被当作是客体来对待，每个人都只不过是权力的载体。

网络平台的“超级权力”正在形成

当下已经进入了信息经济时代，互联网是基础设施。超级网络平台对生产力和生产关系的变革正在形成新的局面。换言之，平台超级权力是对传统权力格局的扬弃，互联网技术的快速发展不断增强平台的整合与吸附能力。为了应对激烈的竞争，资本、技术和信息等资源在平台中的影响力日渐强大，促使平台权力不断向外延展。

平台经济模式具有超越传统经济的功能，在更大范围内调动和掌控资源要素，从而对传统经济模式产生颠覆性影响，并可能形成垄断和独占优势，催生出权力效应。平台权力体现为平台拥有者对参与主体、资源、信息、交易、数据等平台要素的掌控能力，是将市场凝聚之后而形成的一种垄断性权力。从权力的主体和转移角度看，平台组织正在获得越来越多的权力，如果把权力理解为对他人的影响力和支配力，它更从现实世界中攫取实质性的权力。

当平台发展到一定规模，就会产生垄断地位和影响力，从而催生出平台权力。平台权力凝聚容易形成平台权力垄断，使平台方在平台结构链中处于越来越强的主导地位。当下，超级网络平台的权力超级化的重要体现，即平台权力的扩张正在向公权私有化方向进行，公权的实质是平台自我管制和维护权力的扩张和延伸。用户习惯于平台提供的各种服务，但本身是在被平台所支配，平台拥有了对用户产生直接、重要影响力的权力。由此，公权私有化具有较大的风险，尤其是在不受监管状态下的权力滥用必将对网络和社会产生严重的负面影响。

02

超级权力的时代背景和发展历程

近年来，超级网络平台已经成为未来国家治理和全球秩序的最大变量。Facebook、苹果、亚马逊、Netflix、谷歌以及中国的BAT（百度、阿里和腾讯）以及正在崛起的滴滴、今日头条、美团等汇聚十亿级活跃用户和千亿美元级市值的互联网超级平台强势崛起，拥有远远超越传统跨国公司的社会动员能力和社会秩序塑造能力。这些非国家行为体在全球秩序的塑造中将开始直接影响、挑战甚至改变传统的国家力量。那么，要深入了解超级网络平台以及它们拥有的超级权力，我们首先要了解它们出现的时代背景和演进历程。

超级网络平台的诞生是技术发展和社会演变的必然现象，它是互联网技术发展与普及到高级阶段，极大提升人类社会互联程度的必然结果。为了能够简单明了地总结和分析问题，我们从社会网络发展和人类社会联结程度，可以将全球互联网的发展历程大致分为三个阶段：

表1 网络社会演进三阶段

2008年是一个转折点，除了网民数量的量变之外，更重要的是智能手机崛起，移动互联网发展带来了多方面的质变。2007年，苹果发布iPhone手机，正式开启了移动互联网的新阶段。移动互联网最大的变化就是人与人之间的互联网程度实现了突变，带动了社会联结程度的突飞猛进。微博、微信、WhatsApp等以即时性为第一特点的各种互联网应用如雨后春笋。及时跟进移动互联网浪潮的诸多网络平台，借助智能手机的爆发，各显神通，开始迎来平台腾飞的新阶段，真正的超级网络平台开始显山露水。从2008年～2016年，全球和中国几大代表性的网络超级平台，迎来了最关键的黄金时代，无论用户数、收入和市场价值，几乎一路攀升，势不可挡。一个以人与人之间实时互动为主要特征的强联结社会全面到来。

2016年，又是一个关键的节点。全球网民达到35亿，普及率接近50%。苹果、谷歌、Facebook等一批互联网巨头市场价值开始突破5000亿美元，亚马逊、阿里和腾讯也在2017年陆续突破5000亿美元。超级平台全面占据全球市场价值最高的榜单前列。发展百余年的资本主义，第一次迎来一个全新的时代：全球前五已经被互联网巨头悉数把持，苹果、谷歌、微软、亚马逊和Facebook（合称“FAMGA”），老牌软件巨头微软也是因为云计算获得突破而再焕新生。五大巨头无一例外均属于超级网络平台。而且，网络超级平台垄断排行榜的时代，可能刚刚拉开序幕。无独有偶，随着阿里巴巴和腾讯市场价值快速突破5000亿美元，两者不但一举超越中移动、中石油、工商银行等国有巨头，而且已经引领整个亚洲。加上早已经突破500亿美元的百度、已经重新回归500亿美元俱乐部的京东、获得软银巨资注入市值突破500亿美元的滴滴和2018年年底融资估值达到750亿美元的今日头条，以及美团、小米等，中国也开始全面进入网络超级平台全面主导的新阶段。

随着2019年迎来5G商用元年，5G时代开始迅速到来，一个超联结社会全面开启。目前已经占据领先优势的超级平台将更加如鱼得水。如果没有反垄断和政府的各种规制，拥有超级权力的网络平台们在“马太效应”的影响下，必将一路狂奔。

03

超级权力的内在逻辑和运行规律

超级网络平台上的超级权力究竟是如何形成的？又是如何运作？其核心的形成模式就是通过特定应用汇聚海量的互联网用户，独家垄断这些用户的历史数据和实时动态数据。通过这些独占的数据，强化用户粘性，进一步“锁定”用户。借助用户和数据优势，向新的互联网领域、传统行业甚至传统公共服务领域渗透和扩张。用户因为大量个人数据被平台锁定，事实上原本属于个人的很多权利自然而然地让渡给了平台。

而在超联结社会形态下，通信、金融等很多新型的日常社会基础服务和公共服务也主要由挟用户和数据的超级平台来完成。于是，本属于用户的私权利和原本体制内的公权力，都不断转向网络平台。这就是超级权力的基本内在逻辑。借助超级权力，轻松获取超级利润，而超级利润又可以通过投资和再投入，进一步拓展业务势力范围，加固垄断的护城河，形成强大的正循环效应。

这些超级网络平台，通过海量用户和用户实时动态数据的双轮驱动，不但在商业获利方面的垄断地位渐趋加强，更重要的是，它们已经成为网络时代全球大众的信息基础设施，主导了人们的生活、工作、娱乐和商业，并且它们很大程度上代理了原本由国家来承担网络社会的公共服务和公共政策，部分颠覆了传统政府的核心职能。马云对于阿里巴巴的战略毫不讳言：“我们认为未来阿里巴巴提供的服务会是企业继水、电、土地以外的第四种不可缺失的商务基础设施资源。”

事实上，超级网络平台的治理问题，已经开始超越政府主体，走出狭义的网络治理范畴，开始延伸到社会治理，乃至国家治理，甚至成为全球治理的主导性力量。可以说，互联网浪潮席卷全球已经20多年，看起来到今天才真正进入深水区。可以毫不夸张地说，随着网络时代全面到来，人类面临的最大的难题将是超级网络平台的治理问题。

04

超级网络平台的治理难题和挑战

网络大数据技术将成为“权力”的依赖。随着人工智能技术的发展和5G时代的来临，人们接入互联网的方式和工具将会比现在更为丰富，产生的海量数据也将继续被各类超级网络平台所掌握和利用，这些都对国家和社会治理带来挑战。

未来，无论是国家政府，还是平台企业，抑或是其他普通企业和组织，越来越多的政策或决策的产生都会建立在数据分析的结果之上，对数据产生治理依赖。

这其中存在的威胁之一，即超级网络平台一旦获得了超量数据，形成平台私权力大于公权力的不对称权力格局，就有可能成为超国家体系，或将对国家和社会治理构成挑战。超级网络平台获取大量数据，不仅限于一城一地，而可能是全球性的，网络平台完全可以利用这些数据做利于自身甚至本国政府的事情，从而成为跨越国界的超级“政府”。超级网络平台是否对国家治理构成挑战，关键不在于一个组织是否有意愿成为超国家组织，而在于其是否有能力成为超国家组织。

在资本和技术的加持下，超级网络平台的私权如何继续扩张，利用私权扩大对公权的影响，甚至侵袭公权的界限，如何处理好私权与公权的关系等，都将是平台经济时代超级网络平台与政府共同面临的新课题：

第一，现有知识体系和有效治理机制缺失

超级网络平台治理问题的难点在于人类现有的知识体系完全无力解答。迄今为止，全球商界领袖、政治家和专家学者，谁都没有能够给出基本的答案。面对这一难题，无论是传统的法学、公共管理和国际关系理论，都失去了基本的可用性。基于多边市场强大的网络效应，解决传统单边市场和简单双边市场的传统反垄断体系已基本失效。

第二，政府一直缺席超级网络平台的构建和运营

在网络时代关键信息服务基础设施中，基本由商业力量主导，政府从一开始就缺位，缺席了关键的信息公共服务。除了维基百科等特例之外，目前全球超级网络平台都是企业化运营，追求利润最大化是其天性。但是，由于政府相关部门无法直接接触和承担网络平台上十亿级用户的日常服务，网络平台事实上集日常网络监管、内容审查、违法信息阻止、用户信息保护以及各种服务规则的制定和实施于一身。

第三，超级平台依然是创新的主要驱动力

必须客观地说，尽管存在各种内在挑战，但超级网络平台无疑代表着当今全球互联网的发展水平，代表了科技创新和技术进步最前沿的伟大成果，是人类网络新文明的最佳载体。所以，如何既不影响正常的发展进步，同时也不给社会带来破坏和冲击，如何合理解决网络平台有效治理的超级难题，已经成为我们无法回避的第一任务。类似谷歌遵循的“不作恶”的价值观，以及提供各类免费、普适性的基础服务，大大提升了社会整体福利。同时，超级平台也是当今产业发展和社会创新的主角和核心驱动力。

当然，由于目前政府相关部门的有效监管，网络平台的相对自律以及企业价值观中“善”的取向，客观上使网络平台还没有超越国家政权的可控范围。

第四，对于超级平台来说，缺乏有效治理也可能是危险的双刃剑

超级网络平台承担的职责，早已经超越了一个企业正常的范围。这也可能成为自身发展的不可承受之重。所谓权力越大责任越大，网络平台越来越变得“无所不能”，究竟是福兮祸兮也很难断论。如今，政府将很多传统的社会治理职能委托给私营企业已经是越来越普遍的做法。但是，提供委托代理而自然强化的网络平台，进一步吸引用户规模，而政府相应的职能由于无法跟上网络的发展，进一步拉大了治理失效的鸿沟。甚至很多潜在的危险，政府迄今还缺乏充分认知和觉察。网络平台既无法将现有超越私营企业职责之外的工作“交还”给政府，也不可能因为自己的“多劳多得”而得到额外的政府补贴。

挑战之一：网络超级平台集合私有性和公共性于一体。网络平台事实上制定了迄今大多数的网络治理规则，成为人类网络空间事实上的“二政府”。

挑战之二：如何建立利益和权力的有效平衡。利益博弈的寡头化和权力孤岛的不断固化，谁来保障用户的基本权益？谁来维护网络时代的公共利益？谁来保护互联网发展的生态健康和持续创新的动能？失去了制约的权力仅仅依靠“不作恶”的企业自律，是否足够？

挑战之三：消灭了公平竞争。由于前所未有的“网络效应”，超级网络平台不仅仅赢家通吃，在市场上形成了事实的垄断地位，基本消灭了市场竞争。

挑战之四：危及互联网的互联互通。由于平台成为近乎公共物品的新型基础设施，具有基础性、全球性和全局性，从媒体、商业、娱乐、社交和生活等多层次形成对用户的“锁定效应”，使得基于互联网的创业和创新也逐渐纳入各家平台的“围墙花园”之内。各平台自成体系，背离“互联互通”的互联网初衷。

05

超级权力三层机制的治理对策

第一，需要全球协作。只有形成全球性协作，制定共同框架，形成统一标准，才能事半功倍。无论是传统政府主导的机制，还是多利益相关方主导的机制，都应该在统一的平台下（目前看，联合国还是不可替代的首选平台），走出过去长期分裂和分散的格局，加快形成高效率的协商和协同机制。

第二，政府的回归。富有成效的网络治理，没有政府的参与是不可能完成的任务，对网络平台本身也是不可能承受之重。政府依然是新时代治理最具合法性、最关键和有力的治理角色。在越来越严重的问题面前，过去长期排斥政府介入和参与的思维模式必须扭转，以政府为主体才能形成真正的全球协作，完成共同框架和行业标准的设立。

第三，有效的监督和惩戒机制。这是扎克伯格建议中回避的最重要问题。没有对超级权力监督机制和惩戒机制，再好的机制也难以真正有效发挥作用。以政府背书的强有力惩戒机制，才能对超级权力形成新制度的激励和威慑作用，让超级权力“少作恶”和“不作恶”。

第四，实质性提升透明度。在网络时代，让超级权力产生强大自律的最好的方式，就是进一步改善开放性，提升透明度，让更多的权力让渡给社会。推动超级平台在数据收集与保护、算法、政策和商业模式等各个层面实施开放标准，让更多黑箱的东西放置在阳光下，才是真正体现了“人民群众的眼睛是雪亮的”。

第五，需要给用户更有效的赋权。赋予海量用户更多的权力，尤其是在个人数据和个人信息方面，对于缓解和纠正当下超级平台造成的权力失衡，是最基础性和最具长效性的。《通用数据保护条例》（简称GDPR）就是一个很好的范例。应该赋予用户个人数据的主导权，也要消除显性和隐性的各种障碍，提升用户数据在不同平台之间的迁移性。

第六，让反垄断法的阳光高高照耀在互联网领域。目前来说，及时制约超级权力的滥用，以及惩戒超级权力给产业和社会造成的损害，反垄断法依然是最有效、最具可操作性。在互联网反垄断方面欧洲依然是全球的典范，要进一步限制和规范超级平台强大的政府公关活动，避免反垄断法在互联网领域的弱化和失效。

第七，强化竞争是最重要的手段。超级权力除了在国际政治、国内选举和社会治理方面的破坏性越来越受到关注之外，各国针对超级权力在产业竞争层面的损害还作为有限。我们整体上还处于网络社会的初期，互联网领域的创新也在日新月异。世界各国在互联网领域的竞争政策方面应该更加大刀阔斧，进一步激活竞争，鼓励更多新兴主体和平台的崛起，这对于超级权力的整体生态健康，都是必要的。

注：图片来自网络