原创 方兴东 钟祥铭  暨南学报哲学社会科学版  2024年09月10日 16:30 广东

【摘要】《全球数字契约》(GDC)标志着网络治理全球机制的历史性突破，改写全球机制长期缺失的历史难题，堪称是网络治理有史以来最重要的一个分水岭。同时，GDC也标志着联合国正式回归网络治理主战场的里程碑。尽管面临地缘政治急剧上升和全球数字秩序日益分裂的巨大挑战，GDC为数字时代如何更好安身立命注入了全新的力量，必将深刻改变全球网络治理的基本格局和范式转变。贯穿始终的数字鸿沟主线，以及全球数字公域、智能鸿沟等全新理念的提出，昭示着GDC坚持互联网初心，胸怀全球的视野。一向坚持以联合国为核心的国际治理体系的中国也迎来了全新机会。通过积极参与GDC进程，进一步塑造和提升多边和多方模式多管齐下的创新治理机制，多层次推动全球各方合作，有力促进全球网络治理变革的到来，也为国内网络治理和社会治理现代化，注入新思想和新动能。

引言                                                                                  

尽管《全球数字契约》(GDC)从来没有上升到全球热点，但GDC的推进依然引发世界各国的强烈关注和高度重视。在数字时代全面到来，各种风险和挑战急剧上升的今天，GDC预示着全球网络治理的基本格局之变和整体范式的重大转变。

GDC的突破与数字技术进程和当今时代背景直接相关，也与联合国的非凡努力相关。网络治理全球机制的缺失，已经成为人类发展面临的最大风险之一。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯推动2024年发布GDC,标志着全球机制引领新的开端。GDC的初衷非常简单直白，“我们还没有建立一个全球框架，联合国只是这一领域的一个行为体，但是唯一能够召集和促进所需合作的全球实体。联合国必须履行其职责，通过收集数据、分享最佳做法以及应要求提供技术援助，支持政府、公司、专家和民间社会有效参与。联合国必须以身作则，打破数字活动中的各自为政，并在联合国的三大支柱（和平与安全、人权和可持续发展）方面进行能力建设”。

GDC的推进，在全球地缘政治越来越走向失控，世界越来越动荡不安，充满不确定的当下，尤其是联合国本身也面临内忧外患的现实下，成为一个难能可贵的富有创新和变革的亮点，为我们面向智能时代的全球发展，面对数字社会越来越不确定的风险和挑战，开启了新的想象空间和全球行动。在这种时代背景下观察和分析GDC的意义和未来可能的影响，必须超越事件本身，站在数字时代整体变局的新维度，展开研判和想象。

而对于中国来说，GDC的契机，既是国际层面的，又是国内层面的。过去十年，中国基本完成了国内数字治理制度体系建设，从长期注重国内治理的被动防御战略，逐步转向面向全球化的积极防御战略态势。中国着力弥合数字鸿沟，追求数字平等和共同富裕，成立国家数据局全面推进数据要素的发展赋能，并且以对标开放经济体的标准，推进数据跨境流动制度试点，加入更多的多边机制。这一系列努力与GDC昭示的时代精神和变革方向高度一致。全力促成这一历史变局，成为我们显然的战略选择。

一、《全球数字契约》时代背景：智能时代前所未有的风险与威胁

GDC应运而生，呼应了时代的需要，尤其是应对智能时代潜在的巨大风险和威胁。2023年4月29日在Frontiers论坛上，尤瓦尔·赫拉利认为，人工智能正在以超过人类平均水平的能力掌握语言。而通过掌握语言，人工智能正在掌握入侵人类文明系统的钥匙。人工智能对我们的威胁，可能比想象的更严重。

GDC在智能时代爆发的关键节点上诞生，并非偶然，而是时势的必然。在经济、技术、环境、政治等各个领域中，新的全球条件正在逐渐形成。这些转变将以不确定性和波动性为特征。当社会试图适应这些变化力量时，它们应对全球风险的能力将受到影响。全球范围内的数字化转型正在迅速推进，人工智能、大数据、物联网等新兴技术在各行各业的应用日益广泛，不仅改变了经济模式和社会结构，也深刻影响了人们的生活方式。这些影响已不仅限于局部或单一领域，而是具有广泛的跨界性和深远的影响力。我们认识到新兴技术的速度和力量正在创造新的可能性，但也带来了尚未完全了解的风险。

在GDC零案文的基础上，2024年5月15日，根据会员国和观察员提供的口头和书面意见，GDC共同协调人编写并对外发布了GDCRev1修改稿。相较于零案文，该版本强调了对包括AI在内前沿技术的“国际治理”的重要性（目标5),强调通过平衡和基于风险的方法来治理新兴技术，确保所有国家的平等参与；认可并支持现有的国际和区域努力，评估和解决AI系统对社会和个人的潜在影响和风险，承诺在国际法框架内推进公平和包容的方法来利用AI的益处并减轻风险；呼吁通过多利益相关方（多方）的方法和联合国的支持，建立国际AI和前沿技术科学小组，以及国际AI治理联络组，以促进治理框架的互操作性和能力建设，特别是对发展中国家的支持；建议设立全球AI和新兴技术可持续发展基金，初始资金为1亿美元，以支持技能培训和数据集开发，确保新兴技术的负责任治理，造福全人类。此外，GDCRev1还在数字公共产品和基础设施部分新增“AI模型”，意味着在全球范围内的数字治理和服务体系中，AI模型已被视为关键的公共资源和基础设施，反映了其在数字社会中的重要性和潜力。

随着AIGC全面主流化进程开启，智能时代风险的本质正是新一轮社会的控制危机和控制革命，可以最概略地分为两个维度：一是AI可能给人类带来结构性的风险；二是当今AI资本驱动模式带来的全新的数字鸿沟和智能鸿沟，技术造成的贫富差距进一步分化和强化，对全球整体发展带来的结构性的冲击。其核心是，在数字技术实现高度互联的背景下，人类之间合作与自我管理的基本层面出现了问题。“我们面对的是一场从技术开始，但远远超出技术本身，深刻影响社会组织和结构的变革。有效应对这场危机，不仅需要技术上的革新，更需要在社会结构和全球治理层面上的深思和重构。”缺乏全球性的治理机制，缺乏全球利益的制度引导，就难以抑制上述两类风险的集聚和进一步激化。如何构建新的全球性高效协作治理机制，迫在眉睫。而GDC不仅可以作为一个对当前智能时代挑战的回应，还能成为引导全球共同治理、共享技术成果的蓝图，充分体现国际社会在应对技术变革带来的复杂问题时的共同愿景和合作精神。

二、《全球数字契约》框架下的全球网络治理挑战              

在“技术后冲”时代，全球网络治理的重点从全球协调机制转移到国家层面的规则制定。随着ChatGPT和Sora等生成式AI开启“谷登堡时刻20”,人类传播经历着又一次根本性变革，一个智能传播新时代正在加速到来。AIGC的主流化不仅带来了网络空间信息生成模式的改变，更将加剧严峻的虚假信息和深度伪造等全球性风险。然而，当前针对AI生成的歧视性和误导性内容的治理机制尚不完善，各国在治理AI生成内容方面存在显著差异，缺乏统一的标准和协调机制，导致治理效果不佳。任何单一的民族国家、多边机构或多方组织的治理模式和措施已难以全面化解全球性危机。正如乌尔里希·贝克所呼吁的，“有必要行动起来，促进形成应对全球危险的‘国际制度’……新风险的超越国界的动力不仅在国际上适用，而且它也存在于国内，这意味着制度的界限不再完全发挥作用”。推动形成一种全球治理机制的紧迫性、必要性和可行性需求不断凸显。

GDC的目的是建立一个包容性的全球框架，这对于克服数字鸿沟、数据鸿沟和创新鸿沟所需的多方行动至关重要。该框架不仅致力于应对技术进步的复杂性，还努力平衡私营部门在技术领域日益增强的影响力，反映出国际社会对于采取协调一致的数字治理策略的迫切需求，标志着以全球合作方式促进数字化转型造福人类共同福祉的关键一步。同时，它也将提供一个各国能够共享经验、制定统一标准的平台，共同促进网络空间的安全、可靠和公平。尽管GDC在制定过程中得到了政府、私营部门、公民社会、学术界和技术社群等全球广泛的多方参与和支持，但对GDC的质疑也始终贯穿其中。

作为两种主流的全球网络治理模式，多方模式与多边模式之间的“交锋”在GDC中延续。GDC有助于协调由政府主导的公私合作伙伴关系的建设，以进一步实现扩大数字技术应用、促进互联网自由开放、增强网络信任和安全、保护网络人权等目标。但有批评者认为GDC问题的核心在于它将进一步集中和巩固多边体系中的技术和数字治理问题，代表着向多边体系的重大转变，从而破坏现有的多方机制。争执的落脚点依然是互联网治理权力的归属问题，呈现网络治理权力向各主权国家“聚拢”的趋势。为了应对新兴技术带来的问题，GDC草案建议在联合国系统内建立新的机构。这也引发了关于其与现有多边机构和多方论坛（如ITU、WSIS、IGF）之间互动和潜在管辖权重叠的问题，或将加剧管理机构和私营部门参与者之间紧张关系。GDC还因忽视互联网治理技术社群而受到质疑。来自ICANN、APNIC和ARIN的SallyCosterton、JohnCurran和PaulWilson共同发表了一份名为《全球数字契约：自上而下试图弱化技术社区的角》（The Global Digital Compact：A Top Down Attempt to Minimize theRole of the Technical Community）的声明，对联合国自上而下重新定义技术界角色的做法表示担忧。他们认为这种做法可能危及对互联网发展和适应性至关重要的多方模式，并敦促联合国在有关互联网治理未来的讨论继续进行时承认技术界不可或缺的作用。包括互联网之父VintCerf、万维网之父TimBernersLee等在内的39位顶级互联网技术专家，以个人名义联合署名，向联合国秘书长和秘书长技术事务特使发表公开信，就GDC表达意见。他们认为，联合国一直在尝试通过建立一种等级制的治理模式来处理技术事务，将带来对互联网基本架构的侵蚀。相较于GDC作为一个国家间的多边模式，互联网技术标准和技术社群在内的非政府利益相关方的参与方式则极其有限。作为多方模式的“回火”，在全球网络治理中，如何平衡政府间合作与技术社群及其他利益相关方的参与，仍然是一个关键挑战。

事实上，传统的多方模式因未能有效解决包容性、公平性和参与性等问题，正遭遇合法性危机。多方模式往往缺乏有效的制衡机制，容易被强大的私营部门利益所左右，而多边模式则强调国际合作和政策的一致性，试图弥补多方模式中的这些不足。Anita Gurumurthy和Nandini Chami反对由大公司主导的多方治理模式，倡导通过联合国成员国的多边决策过程，实现透明和审慎的数字治理。他们认为GDC在未来多边民主中的作用至关重要，我们需要一个能够欢迎新的，甚至持异议议程的多边系统。GDC应以结构性支柱为基础，设计出一种能够听取和回应那些力量较弱的人的声音的架构。联合国需要找到一种方式，既能利用多边体系的优势，又能充分发挥多方模式在互联网治理中的重要作用。

当前全球网络治理正面临显著的信任危机。互联网碎片化、网络霸权、网络安全、数字主权等问题，都需要通过建立信任（Trust building）来应对。可以说，信任是实现GDC目标的基础。但正如Allison Wylde所指出的，尽管GDC强调了信任的重要性，它依旧是一个抽象的概念，无法付诸具体实践。这意味着其未来的工作重点需要从宏观的原则制定走向具体的指引、规范和实施机制。大家都憧憬着建立一个更加公正和可持续的数字未来，但相应的担忧仍然存在。未来，GDC在是否能够调节多边与多方关系，填补全球数字公共政策和缺乏全球协调机制的治理缺口等问题上，仍充满着不确定性。

三、《全球数字契约》范式之变：网络治理全球机制的里程碑

迄今为止，人们对GDC能够产生的作用和影响并没有过高的期望，尤其是联合国机制在传统的国际政治领域也面临困境的背景下。正如伦敦政治经济学院教授法瓦兹·格尔盖斯（Fawaz Gerges）所说，俄罗斯介入乌克兰和加沙战争表明，联合国安理会“已经瘫痪，功能失调”，而联大“与其说是一个执行机构，不如说是一个象征机构”。然而，以此来断定GDC的作用，并不合理。GDC内容本身显然是原则性、框架性的，不会显示出明显的全球号召力和直接的约束力。但是，洞察全球网络治理的演进历程和当前面临的挑战，我们依然相信，GDC很可能会对全球网络空间的发展与治理产生持续而重大的“鲇鱼效应”，将极大激活久已沉寂的国际治理格局。

互联网自1969年诞生以来，联合国在国际网络治理中一直扮演着边缘角色，甚至包括大国在内的主权国家也基本被现有的治理机制排挤出主导性的位置。在负责互联网核心资源分配和治理的互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)中，政府代表被安置在政府咨询委员会(GAC)中，主要发挥建言和咨询作用。即便是在联合国主办的互联网治理论坛(IGF)中，政府代表也主要在多方咨询委员会(MAC)中发挥作用。这种制度架构的基本理念是，政府组织难以跟上互联网创新的步伐和节奏，政府主导网络治理将极大制约互联网的发展与创新。这一理念富有洞见，也能见成效。然而，互联网日益重塑着我们的日常生活，不断深入社会并主导国际秩序的同时，互联网失控的风险及其颠覆性的破坏力也愈加显现。多方模式在维持互联网秩序、应对网络空间带来的社会失序、权力失衡、公共利益代表性不足、监管与执行困境、地缘政治和经济利益冲突，以及缺乏真正的协同治理等方面的力不从心，尤为凸显。信息传播机制的变革、地缘政治的强势崛起、网络安全威胁及超级平台垄断等问题，使得各国政府采取更加主动的措施来重塑网络治理机制，政府在网络治理中超脱旁观的时代已经结束。通过重构网络空间的治理机制和秩序逻辑，政府在全球网络治理中扮演着越来越重要的角色。政府作为“守门人”的守门人的全新定位，预示了全球网络治理和数字时代社会治理范式的根本性转向。同时，这也将成为GDC推动全球网络治理范式转变的最佳时机。

近年来，全球网络治理领域出现了一系列关键举措，尤其是欧洲在数据治理、超级网络平台反垄断、个人信息、数据和隐私保护等方面的积极行动。2018年5月《通用数据保护条例》(GDPR)的落地，2022年11月1日《数字市场法》(DMA)的正式生效，以及2024年5月21日《人工智能法案》(AI Act)的正式批准，标志着欧洲在这些领域的引领作用。欧洲作为全球网络空间规范、规则和行动的引领者，与美国在互联网创新和超级网络平台的全球领先地位，以及中国作为全球唯一十亿级网民大规模同时在线的单一市场，共同形成了全球网络空间中美欧各具优势的三足鼎立之势。“布鲁塞尔效应”通过市场力量和监管影响力，使欧盟的法规和标准超越其地理边界，对全球网络治理机制产生了广泛而深远的影响。更重要的是，欧洲的立法经验表明，多边合作与多方参与对于应对全球网络治理挑战都至关重要。多边模式和多方模式反映了不同国家和利益相关方在治理理念、价值观、意识形态上的深层次对立。这些矛盾和冲突不仅影响了全球网络空间治理的现状，也对未来治理模式的选择和发展提出了严峻的挑战。随着全球网络治理需求的增加，多边模式和多方模式的融合和互补逐渐成为一种“战略必需”，需要立体多维的治理模式。值得注意的是，在2024年6月28日联合国对外公布的GDC第二次修改稿(Rev.2)中的“互联网治理”部分，多边模式和多方模式都被认为具有重要作用。

如今，IGF延续的“坐而论道”的机制，与更具全球指导性和行动力的GDC,开始形成“双轮驱动”的新格局。它结合了多方参与的灵活性和开放性(IGF的大集市范式），以及多边协议的指导性和执行力(GDC的大教堂范式），标志着全球网络治理正式进入多方和多边双管齐下的混合治理模式。由此，新机制和新范式的雏形得以形成。作为一个由联合国主办的多方模式讨论平台，IGF主要功能是讨论互联网治理的公共政策问题，但不具有决策和执行权。其核心特性是提供一个开放、包容的讨论环境，让各方分享观点和经验。尽管其致力于促进全球范围内的知识共享和协作，提升各方对互联网治理问题的理解，但由于缺乏实际的决策和执行力，其影响力和实际效用受到一定限制。与IGF不同，GDC旨在通过具体的目标、原则、承诺和行动计划，推动各国在数字治理领域的实际合作和政策实施的多边模式，明确规定了各国和利益相关方在实现数字治理目标方面的具体责任和措施。既发挥IGF作为讨论和协商平台的作用，也利用GDC的指导性和执行力推动实际政策的落实。这种双轮驱动模式将使全球网络治理更加全面和有效。

全球网络治理呼唤新的机制和新的格局，GDC恰逢其时，将第一次得到全球性多数国家和多数人的呼应，形成催化剂的作用。贯穿GDC,不可固守成见，而应该洞察其背后的时代之变、世界之变。

 四、《全球数字契约》机制之变：联合国回归网络治理主战场

虽然，联合国从未缺席网络治理，始终以各种方式体现“存在感”，但事实上，全球网络治理核心进程中，联合国始终改变不了“旁观者”的尴尬角色。历史上，联合国曾有几次努力尝试推动网络治理的进程，但这些努力往往因缺乏实际执行力和各国利益冲突而未能取得显著成果。通过回顾联合国在网络治理领域中的角色变化，不仅可以揭示全球网络治理的复杂性和紧迫性，还为全球网络治理机制转变的必要性提供历史经验参照。

“协议大战”(Protocol Wars)是围绕互联网协议的标准化问题从20世纪70年代到90年代的一场旷日持久的争论。这场争论在20世纪80年代和90年代初达到了顶峰，引发了TCP/IPOSI的标准之争，最终在20世纪90年代中期，TCP/IP通过互联网的快速普及成为主导协议，赢得了这场战争。国际标准化组织(ISO)和国际电信联盟电信标准化部门(ITU-T)分别致力于推动开放系统互连(OSI)模型的标准化。OSI得到了ITU的大力支持。这是第一次十分关键的努力，看起来势在必得。ISO和ITU试图通过制定OSI协议体系来主导网络协议的标准化进程，期望建立一个自上而下的标准体系。希望通过ISO和ITU的权威，确保全球网络协议的一致性和互操作性。但是，最终的结果超乎人们想象。体系结构过于复杂、实施成本高且过于官僚化的OSI协议体系最终于20世纪90年代中期完败于自下而上富有草根精神的TCP/IP。正如大卫·克拉克（DavidClark）的名言：“我们拒绝：国王、总统和投票。我们相信：粗略的共识和运行代码。” ITU不仅被认为完全脱离了数据网络领域，导致其思维方式无法与数据通信行业或更广泛的数据服务消费者市场接轨，更重要的是，人们认为它无力对其运营模式和政策制定进行必要的改革，使其重新适应20世纪90年代迅速变化的通信行业。OSI的失败被视为ITU自身的失败，直接决定了联合国在此之后缺席网络治理核心战场的现实。

第二次努力是ITU期望全面介入互联网根服务器、域名、地址等互联网核心资源的管理，最终以美国政府主导的ICANN在1998年组建而失败。1990年代初期，互联网的迅速发展使得其核心资源的管理问题变得愈发重要。ITU则被认为具有成功挑战美国国家和商业利益集团对互联网的压倒性支配地位的潜质。当时，ITU试图在全球范围内推动关于互联网治理的政策对话，希望通过其既有的电信管理经验和国际影响力，将互联网治理纳入其传统的政府间管理框架，以确保全球范围内的统一性和协调性，以及互联网的稳定和安全。然而，1998年，美国政府主导成立了ICANN，接管了DNS的管理职能。ICANN的成立标志着互联网核心资源管理从一个以政府间机构为中心的模式，转向了一个多方的模式。其目的是提供一种适应互联网行业快速发展的治理模式，使其能够更灵活和高效地管理互联网核心资源，而不受制于传统电信治理结构和模式的限制。如沃尔夫冈·莱因瓦希特（WolfgangKleinwchter）所言，传统政府间组织的外交模式在应对互联网治理的复杂问题时已经不再适用，需要一种新的多方的合作模式。但也正是从这时起，关于互联网治理的辩论的特点是各国政府更加深入地参与。

第三次努力则相对比较成功且影响至今。2000年之后，互联网带来了全球通信行业的全面性变革。通信服务市场、技术基础、通信的经济模式和提供商层面的互动模式等都发生变化。时任联合国秘书长安南加强了对互联网的重视，并启动全球进程。其中以2002年和2005年，联合国分别在日内瓦和突尼斯召开的，讨论全球信息社会的发展与治理的两次WSIS会议为标志，以2006年启动的IGF为主要成果。APNIC首席科学家杰夫·休斯顿（Geoff Huston）认为，从全球公共政策的角度来看，治理的挑战在于创建一个框架，确保这一变革带来的社会和经济利益惠及所有人，而不是世界人口的一小部分。WSIS正是在这个广泛的框架内定位的。突尼斯峰会被认为是成功的，但也仍然遗留了许多关于互联网治理中尚未解决的问题的讨论。与此同时，国际层面启动了一项史无前例的大胆的多方治理实验，即IGF的建立。有学者认为IGF是那些希望有一个强有力的、权威的政府间机构来监督互联网的人和那些根本不希望监督的人之间的妥协。前提是，如果在一个开放的、多方的空间内讨论政策问题，它们可能会导致一种只有政府、私营部门和民间社会之间的伙伴关系才能实现的秩序。尽管IGF被认为是脆弱的，但IGF及其筹备过程则标志着互联网治理的根本性转变。它正式开启了真正国际化的互联网治理时代。此后，联合国通过ITU的WSIS论坛、UNGGE等各个部门“多头分散出击”的“游击战”彰显联合国的作用并延续至今。

随着“数字合作路线图”的公布，以及政府专家组(UNGGE)和开放式工作组(OEWG)的形成，联合国在网络治理中的角色被重新强化。作为全球数字合作的重要平台，联合国正致力于通过其框架来推动全球数字治理的合作与协调。而GDC是迄今联合国最重大，也是最野心勃勃的一次努力。同时。这也与秘书长古特雷斯对网络治理的长期重视密不可分。古特雷斯于2017年1月1日正式上任，成为第九任联合国秘书长。他在2018年成立高级别数字合作小组，致力于提出全球数字合作建议。同年12月，OEWG启动，集中讨论信息通信技术在国际安全领域的应用及其影响，推动各国在网络空间的合作与信任建设。在2019年第14届IGF论坛上古特雷斯指出，当今网络治理处于无序状态，强调需要一个新的全球治理框架。这一年，他推动成立UNGGE,讨论和制定网络空间国家行为规范及国际法适用性，促进网络空间的和平与稳定，并发布数字合作高级别小组报告，为“数字合作路线图”的制定奠定了基础。2021年9月，发布《我们共同的议程》，提出多项具体行动，旨在提升全球数字治理能力，包括建立全球数字公共产品联盟和加强数字包容。2022年3月，设立“有效多边主义高级别咨询委员会”，6月任命技术特使，正式启动GDC前期讨论工作。

联合国正尝试通过GDC逐步回归网络治理，重塑其在全球数字治理中的核心地位。尽管在历史上联合国在网络治理领域曾面临种种挑战，但随着数字技术对全球社会影响的加深，联合国的作用变得愈发重要。这些努力不仅反映联合国仍致力于推动国际社会在数字时代的合作与共赢，还试图在全球数字治理中重新找回自身位置。

五、《全球数字契约》与互联网初心：鸿沟的弥合与全球数字公域的维护

GDC以其全球视野、战略格局和深远思想，提出了一系列创新性的理念和实践，致力于解决数字时代的主要挑战，为全人类谋福祉。通过强调全球合作、多方参与和公共利益优先，GDC不仅为当前的数字治理提供了明确的方向，也为未来的数字社会奠定了坚实的基础。

数字鸿沟问题在GDC中处于核心位置，贯穿于契约的多个目标和行动计划中。其重要性不仅体现在独立的目标和行动承诺上，也体现在整体战略的各个方面，包括连接性、数字技能、数字公共基础设施和数据治理等。GDC将以往被忽视或淡化的数字鸿沟问题，重新置于互联网发展的关键地位。《我们的共同议程政策简报：全球数字契约》简报明确指出，数字鸿沟是全球信息社会中的一大挑战，必须通过更强有力的国际合作来解决。简报强调确保所有人都能获得和使用数字技术的重要性，这是实现可持续发展目标的关键；提出通过合作和治理，推进一个公平和包容的数字环境，以弥合数字鸿沟；需要政府、私营部门、民间社会、技术和学术界等多方的广泛参与，才能有效缩小数字鸿沟。在GDC零案文中，进一步强调普遍和有意义的连接性是释放数字和新兴技术全部潜力的关键；提出了通过教育和培训提高数字技能的重要性，以确保人们能够有效地使用互联网和安全地在数字空间中行动；强调安全、包容和互操作的数字公共基础设施的重要性；以及提出了公平的数据治理，以确保数据的保护和隐私，同时促进创新和发展。在具体行动和承诺方面，到2030年，实现普遍的互联网连接，并确保连接的速度和质量；确保80%的女性和男性具备基本的数字技能，至少60%具备中级或高级数字技能；推动开放源码软件、平台和标准的开发和使用，以造福整个社会；发展和实施国际和国家数据治理框架，确保数据的合法、安全和透明处理。

“智能鸿沟”“创新鸿沟”“治理鸿沟”“全球数字公域”和“数字公共物品”等成为GDC中可圈可点的新概念。随着资本主导和推动的智能技术逐步渗透社会，并在信息传播、商业模式、社会治理和全球传播等各个层面逐渐占据主导地位，智能鸿沟(AIDivide)全面兴起。尽管GDC中没有直接提及“智能鸿沟”这一术语，但其涵盖的内容和所关注的领域与这一概念密切相关。GDC零案文和修订稿中多次强调了国际合作和发展中国家在AI及其他新兴技术中的能力建设，以确保技术的公平利用和防止技术的不平等，表明了通过全球范围内在AI治理方面协作努力，以减少由于技术不平等而导致的智能鸿沟的重要性。

不同国家、地区和群体在创新能力、创新资源获取和创新成果分享方面存在的显著差距，涉及创新的资源与投入、政策的支持，以及成果的分享与扩散。“创新鸿沟”被描述为数字技术迅速发展并超越互联网和移动设备，进入自主智能系统和网络、生成式AI、虚拟和混合现实、区块链、数字货币和量子技术领域。然而，这些创新所产生的财富高度不平等，主要集中在少数几个大型平台和国家手中。尽管技术创新带来了生产力和价值的巨大提升，但这些利益并没有得到公平分配，导致创新鸿沟的加剧。为此，GDC强调通过全球合作来缩小创新鸿沟，推动技术和创新的全球扩散，使得更多国家和地区能够参与和受益于创新。     

在全球网络治理中，不同国家和地区在参与国际治理机制、制定网络治理政策和实施网络安全措施等方面的能力和水平上存在差距，包括参与国际治理的能力、政策的制定与政策实施的差异，以及多方的参与。一些国家由于资源和技术的限制，无法有效参与全球网络治理的讨论和决策；不同国家在网络安全和治理政策的制定和实施上存在显著差异，影响了全球网络治理的统一性和协调性；在一些国家，政府、私营部门和公民社会在网络治理中的参与度和合作程度存在差异。GDC则强调通过国际合作和能力建设，提升各国在全球网络治理中的参与度和影响力，从而缩小数字时代的“治理鸿沟”。

随着平台资本主义的崛起，“平台的垄断性质、网络效应的主导地位以及这些公司背后的巨大资源，使合作的所有传统问题变得更加糟糕”。这种垄断和资源集中的现象，对传统公域构成的挑战，与数字公域所代表的变革潜力形成鲜明对比。Alexandros Kioupkiolis在其研究中提出，与传统公域不同，数字公域通常被视为一种变革力量，一个更广泛的反霸权策略的一部分。它旨在通过围绕共同的变革愿景组建大规模的社会力量，重新配置民间社会、经济和国家。“全球数字公域”（Global Digital Commons）是由人类共同拥有、管理和受益的数字资源和基础设施，包括开放数据、公共数字基础设施、开放源代码软件等。它强调资源的开放性和共享性；需要全球合作来管理和维护这些公域资源，确保其安全性、可用性和可持续性；这些资源旨在服务公共利益，促进社会公平和经济发展。全球数字公域概念提供了一种可能的应对策略。通过整合社会力量，构建共同的愿景，并采取协调一致的行动。它有潜力对抗资本主义平台的垄断力量，推动社会向更加公平和可持续的方向发展。“数字公共物品”（Digital Public Goods）作为数字公域的具体组成部分，是指那些具有非排他性和非竞争性的数字资源和服务，旨在赋能社会和个人利用数字技术满足其发展需求。数字公共物品应对所有人开放，并且一个人的使用不会影响他人的使用；这些资源和服务能够促进社会公平、经济发展和技术创新；需要全球范围内的合作和协调，确保这些公共物品的开发、维护和使用。GDC提议通过全球合作来开发和推广这些公共资源，以实现更大的社会和经济效益。“全球数字公域”与“数字公共物品”之间相互重叠、相互增强，共同构成数字合作和包容性数字转型的关键因素。

六、《全球数字契约》下全球网络治理趋势的研判       

GDC的推进仍面临多项挑战。全球网络治理面临的一个关键问题是如何处理市场力量的不平衡和数据主权问题。当前，发达国家和大型科技公司主导的数字经济，可能使发展中国家仅成为数据提供者，无法从中受益。而GDC并没有提出具体的机制来解决市场力量的不平衡问题。“创新鸿沟”是全球网络治理中的另一个重要挑战。但对于如何有效解决“创新鸿沟”问题缺乏相应机制，这对于确保技术进步惠及所有国家，特别是缩小全球南方国家创新差距而言尤为重要。

全球网络治理的分散格局则是推进GDC进程面临的一个更为重大的挑战。目前，没有一个单一的多边机构能够全面处理所有问题。相反，它涉及WTO（电子商务和跨境数据流动）、WHO（数据和人工智能在数字健康中的使用）、ITU和UNESCO（人工智能伦理）、ICANN（互联网核心资源的分配和治理）等多个多边和多方的论坛／机构分别处理不同方面。分散治理的结果是，各个机构和论坛的工作相互交织，产生了间接影响。例如，一个组织在某个领域达成的协议可能会在其他论坛中被利用以推进其数字议程。治理的分散性导致各国在不同的论坛中可能采取不同甚至相互矛盾的立场，导致治理出现复杂性和重复性，使得统一全球网络治理的努力变得更加困难。GDC如何克服现有的分散格局，建立一个真正能够应对全球数字时代挑战的治理体系，是一个极大的考验。

联合国不仅是一个庞大、复杂、多层次的国际性组织，还是一个国际官僚体系。其内部存在的官僚化问题成为推进任何新政策和项目的主要障碍之一。联合国面临的挑战是效率问题，而官僚化往往导致决策过程缓慢、效率低下，难以迅速应对快速变化的数字环境。一方面，决策过程复杂。联合国的决策需要经过多个委员会和程序，任何一个环节的拖延都可能影响整体进度。另一方面，利益平衡困难。联合国内部需要平衡不同国家和利益集团的需求和意见，官僚化的程序往往使得这种平衡更加复杂且消耗大量时间。联合国的低效化不仅体现在决策层面，也体现在执行层面。许多项目在批准后由于缺乏有效的管理和监督，难以高效地实施。其一，资源分配不合理。有限的资源可能被分散在过多的项目中，导致每个项目都难以得到充分的支持。其二，执行力不足。由于管理层级复杂，执行指令往往在层层传递中被弱化，难以实现初衷。尽管ITU、WSIS和IGF在网络治理中各有角色，但由于缺乏统一的协调机制，导致出现碎片化治理的“九龙治水”模式。如ITU和ICANN在DNS管理上的角色冲突，导致政策制定上出现摩擦；WSIS提出的多方治理模式和ITU的政府间治理模式在实践中缺乏统一协调；以及各机构独立运作，无法有效应对全球互联网治理的复杂挑战。如卡内基欧洲高级研究员Sinanülgen所注意到的那样，作为第二次世界大战后所形成的结构，联合国反映了1945年后出现的世界秩序。尽管多年来进行了几次改革的尝试，但它并没有充分与时俱进。随着地缘政治的转变，要维护一个全球体系的合法性变得比以往更加困难。

全球网络治理不仅仅是技术问题，更多是地缘政治博弈的舞台。大国博弈，尤其是美国的阻力，可能将成为推进GDC面临的重大挑战之一。美国在网络治理上有自己的战略利益和政策主张，往往与其他国家，特别是新兴大国的立场存在根本分歧。美国在全球网络治理中占据重要地位，其政策和行动对其他国家和国际组织的影响深远，推动GDC面临极大阻力，不同国家间的对抗使得达成全球共识变得更加困难。

其中，2016—2017UNGGE未能达成共识的案例，是理解国际网络治理中大国博弈的重要实例，美国虽然自2013年起在国际层面上获得了对其支持的网络规范的认可，包括在联合国、GT、G20和欧洲安全与合作组织等重要国际机构。在UNGGE的最后一次会议上，由于美国推动的网络空间军事化立场、对自卫权条款的坚持，以及关键措辞的争议，加之成员国数量增加导致的话语权争夺，使得谈判最终破裂。这反映了美国在多边谈判中的阻碍作用，在推动其网络安全立场和解释国际法在网络空间适用性方面。谈判的失败引发了全球政策框架缺失的深思，特别是在网络空间威胁日益加剧的背景下，突显了构建有效全球网络治理框架的紧迫性和难度。UNGGE谈判失败的根本原因是各国就网络空间军事化、传统军事手段与网络攻击之间的关系存在根本分歧。这也表明即使有联合国这样的多边平台，国际共识的达成依然非常困难。这种挑战在推进GDC时也需要特别关注和应对。UNGGE的经验教训可以为GDC的推进提供重要参考，特别是在处理大国博弈和建立信任方面。因此，联合国需要克服自身的官僚化和低效化问题，加强内部协调，避免碎片化治理。同时，需要在大国博弈中找到平衡点，通过多边对话和合作，争取各方的支持和共识。

三十多年前，为了应对当时不断变化的地缘政治环境和新兴技术，全球网络治理框架被建立起来。现在，我们面临着类似的挑战，需要将快速发展的技术融入更广泛的治理体系中。GDC正在将网络治理体系融入到数字治理的更广泛的关注中。数字治理和网络治理既相互独立又紧密关联。数字治理辩论中的新技术依赖互联网而存在，一个领域的发展直接影响着另一个领域的态势，相互联动。互联网已经成为我们这个时代的基础设施，生成式AI等新兴技术也需要以新的方式来理解和管理其带来的全球影响。而GDC则提供了一个独特的时刻—用来加强网络治理体系，使其更具包容性和有效性，并建立与新兴数字治理体系的新联系和连接。

GDC是全球网络治理乃至全球治理的一次重大变局契机。对于处于现有机制相对边缘的包括中国在内的非西方国家，显然是推动变局、争取与自身发展和贡献相匹配的国际权益的一次历史性的机遇。从扩大中国参与全球网络治理与推动变局，创新升级与落实中国主张和理念，到重塑政府角色及推动中国多方模式全球化，GDC是一个可以推动中国在全球网络治理和数字治理方面一系列战略重点和目标的重要机会。我们需要从战略高度认识这一次契机，并在国家战略层面因势利导，顺势而为。

显然，GDC不是灵丹妙药，不会在短时间内就发挥关键作用，也不会快速改变现有格局。但是，这是一次难得的应运而生的契机。善于驾驭，就可以产生诸多意想不到的效应。旧格局已经难以为继，新格局还在酝酿之中，关键在于我们如何顺势而为。

方兴东，浙江大学传媒与国际文化学院教授、常务副院长；浙江大学文科领军人才、博士生导师，浙江大学国际传播研究中心执行主任，民进浙大委员会副主委、民进浙江大学西溪支部副主委，浙江省第十三届政协委员。北京市宣传思想文化系统“四个一批”人才（2015年），浙江省万人计划文科领军人才（2021年），联合国教科文组织（UNESCO）信息伦理工作组（IEWG）专家。先后兼任中国互联网协会研究中心执行主任、中宣部网络治理创新基地主任、中国网络空间安全协会常务理事、互联网实验室主任、《网络空间研究》主编、中国计算机学会常务理事。近30年来，全程参与、见证并追踪研究中国互联网发展历程。主要研究领域包括新媒体与国际传播、数字经济与治理、科技政策与创新等。至今撰写相关文章1000余万字，发表核心期刊论文100余篇，其中8篇《新华文摘》全文转载。

作者 | 方兴东，浙江大学传媒与国际文化学院；钟祥铭，浙江传媒学院新闻与传播学院。原文标题 |《〈全球数字契约〉的历史回响——洞察全球网络治理的历史演进与未来变革趋势》首发于暨南学报（哲学社会科学版）2024年第8期，网络版省略注释。