本文首发于2016年4月6日《21世纪经济报道》04评论版，题为《九龙治水是中国网络治理最大的制度创新》。刊登文略有删改，本文为作者原文。

由于缺乏放之四海而皆准的治理模式，网络治理已经成为全球各国面临的最大挑战。由于缺乏统一的全球性制度，网络治理逐渐成为当今国际治理最大的争论焦点。甚至中美之间的网络冲突，本质上也源于双方对网络治理的理念和实践的差异。目前，国际社会层面，包括中美在内的围绕网络治理的争端，主要是两种理念和模式之争：国家主导的网络治理模式（以下统称为政府主导模式）和网络化的多利益相关方模式（统称为以下多利益相关方模式）。两者的区别在于，前者是国家为中心的自上而下模式，后者是去政府中心化的网络化模式。在理念层面，多利益相关方模式无疑是当今全球最为认同和包容的主张，已经具备“公认”的程度。而在网络治理的具体实践中，政府主导模式却是各国事实上的主要方式，即便是美国，无论对全球域名管理的幕后实际掌控，在网络空间国家战略的制度和统筹，或者对国内和国际网民的大规模数据收集和监控，还是国际舞台上的强势施压和影响，美国政府都扮演了真正领导性的角色。

这种理念和实践越来越明显的分裂，也通过另一个角度呈现出来：一方面，中国被全球公认为是国家主导模式的典型，因为强烈主张网络主权而备受国际社会质疑；另一方面，国内对于多部门的管理称为“九龙治水”，因为其政出多门、职能交叉重叠而造成的混乱，而备受诟病。有点里外不是人。而事实上，如果我们深入网络治理的本质，放眼互联网发展的过去和未来，我们可以发现，九龙治水模式可能是中国互联网治理最大的制度创新，虽然其中不乏需要改进的诸多不完善之处。

网络治理概念本身，就意味着在不存在一个统领一切的政治权威的情况下，相互依存的行动者之间的协作与监管。互联网治理的利益相关方主要包括政府、私营机构和民间团体。作个比喻，这三者之间，如果是政府与后两者是平等的兄弟关系，那就是多利益相关方模式；如果政府和后两者是父子关系，那就是政府主导模式。

中国互联网发展历程

要理清出这些概念和理念之争，我们需要进一步回到问题的本源。网络治理的目的是什么？当然是维护网络空间的秩序。网络治理的对立面就是网络失序。维护秩序需要一整套制度设计和落实能力。人们对多利益相关方模式青睐有加的原因，一方面在于互联网去中心化、分布式的运行机制决定了单一政府力量缺乏有效的治理能力；另一方面，政府强势主导的治理可能压制私营企业和民间团体扮演的作用，危及互联网的创新活力，抑制互联网驱动的变革速度。而实际上，多利益相关方模式的尴尬在于，不同利益团队济济一堂的议事方式，平等自由，透明开放，却往往纷争不断，议而不决，最终决议的约束力也严重欠缺，最终执行效率和效果的低下。2001年联合国搭台的信息社会世界峰会，曾经热闹一时，促进了多利益相关方模式在全球的合法化。但是，最近10年，却陷入了形同虚设，被边缘化的尴尬。毕竟，各个国家制定公共政策的真正权力还是掌握在政府手中。尤其是社会资源最大的动员力量，以及司法和执法等公权力资源，都掌握在政府手中。单纯让政府靠边站，或者弱化政府的角色，面对网络犯罪、网络恐怖主义等极大破坏网络秩序的力量，多利益相关方就束手无策。而随着互联网全面深入社会的各个层面，突破道德规范、危害个人人身安全与国家安全的网络失序和犯罪行为急剧上升，这种趋势下，政府在网络治理中的角色自然而然不断上升。政府缺席的状况，越来越不可想象。

看待互联网的一切，尤其是快速变化中的事情，我们必须经常换一个角度，换一个新思维。政府地位不断上升和突出的多利益相关方模式，和多政府部门分散化的“九龙治水”模式，实际上在越来越相互靠近。多利益相关方模式的去政府中心化，与九龙治水模式的政府去中心化，本质上可能越来越异曲同工。在两者模式越演越烈的口水战中，可能介于两者之间的融合模式才是真正的解决之道。至少，除了具备垄断性掌控力的美国之外，世界上绝大多数国家要驾驭好互联网，要维护好网络空间的秩序，九龙治水模式可能更加实用和普适。

那么，中国特色的九龙治水模式究竟是如何形成并且奏效的？这个我们回到历史中去深入寻找。首先，“发展是硬道理”始终是自上而下一致的意识形态。发展互联网始终是政府上下政治正确的一贯意识形态。不管发展中遇到什么问题，20年来无论是最高层，还是各政府部门，以及部门的各级层面，对于推动和发展互联网，始终是一贯正确的官方意识形态，没有出现过动摇。这一潜在的官方“共识”无疑是中国互联网20年来保驾护航的最重要护身符，也是影响互联网各种法规、制度和政府决策的最关键的“无形之手”。20年多来，从邓小平的“计算机要从娃娃抓起”开始，历届政府最高层都没有动摇这个信念。可以说，这种将互联网视为“大势所趋”、“顺势而为”，是中华民族错失工业时代，而不再错失信息时代，迎头赶上的重大方向，是中国互联网发展和九龙治水模式下没有走重大弯路的定海神针。

中国网络治理模式

我们深入考察一下中国网络治理的制度创新之根、技术创新之根、商业创新之根和文化创新之根，就会明白九龙治水模式的形成有其历史和现实因素，更有我们在制度上突破和创新的勇气和智慧。

确定九龙治水模式的制度创新之根很富有戏剧性。中国互联网早期最关键的法规就是1996年2月1日，由李鹏总理签发的国务院第195令——《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》。这个《暂行规定》的制定无疑是奠定未来九龙治水模式的制度源头。本来，最初的设想应该是由当时的邮电部牵头来制定。但是，经过几番的博弈，最终是由一个跨部门的机构来承担这个历史重任。1993年12月10日，国务院批准成立国家经济信息化联席会议，国务院副总理邹家华任主席。国家经济信息化联席会议办公室（简称联席办）设在原国家计委（国家信息中心）。1994年5月，成立国家信息化专家组，作为国家信息化建设的决策参谋机构。1995年5月9日，根据联席会议第三次全体会议决定，联席办向全国各部门发出《关于我国有关信息网络与国际英特网（INTERNET）实行统一规划和加强管理的通知》。1995年5月16日，邹家华副总理在联席办《通知》上批示：“由国家经济信息化联席会议办公室统一管起来”。7月18日，邹家华召开会议，贯彻李鹏批示，形成会议决定：决定由联席办牵头，组织“计算机信息网络国际联网管理暂行规定”起草小组。而不再由邮电部牵头，也没有让电子部牵头。7月28-29日，由联席办、国务院新闻办公室、邮电部、电子部、安全部、公安部、中科院、国家教委、兵器工业总公司组成的起草小组，起草小组由陆首群牵头，起草统一的暂行规定修改稿。明确了“任何国家都不可能称为信息社会中的孤岛，加入国际计算机互联网络是改革开放的需要，是科技、教育、经济文化交流和对外宣称以及促进发展的需要。”的大方向。

8月19日，召开更多范围的跨部门座谈会上（将近30多个部门，参会人员40多人），绝大多数部委明确表示不赞成把互联网（当时称为“计算机信息网络与国际联网”）纳入一个部门管理的模式。建议设立一个跨部门联合组建的民间机构组成管理委员会。大家的共识是这个管理模式“既符合中国国情，有利于有效管理；又符合国际惯例，有利于国际合作与交往。” 根据1995年《中国人民共和国计算机信息网络国际联网管理规定（暂行）》起草说明的内容：“…由于信息化涉及很多部门，计算机信息网络与基本电信网络有所区别，国际计算机互联网络（INTERNET）是在冲破各国垄断情况下发展起来的，在跨部门座谈会上，绝大多数部委明确表示不赞成把计算机信息网络国际联网纳入某一个部门管理的模式，赞成由“联席办”负责归口管理（重大问题由“联席会议”决定，日常管理由“联席办”负责）。鉴于“联席办”是一个临时机构，为赋予其管理职能，需要国务院授权将其改变为国务院的一个非常设机构（象国家无委会办公室那样），中央编委已核批并下达了其编制。从符合中国国情和国际惯例出发，本着公正、开放、合作、安全的原则，设立跨部门的民间机构（中国互联网络联合管理委员会），在“联席办”领导和授权下，协助“联席办”负责具体管理工作。…”

1987年9月，CANET在北京计算机应用技术研究所内正式建成中国第一个国际互联网电子邮件节点，并于9月14日发出了中国第一封电子邮件。揭开了中国人使用互联网的序幕。

上述内容明确无误告诉我们，在互联网进入中国的早期，我们的政府部门和相关领导，对于互联网内在规律和全球的规则，是有着清晰和正确的认识。在体制之内，也依然保持着开放性和创新性。重要领导人在决策中能够深刻理解各方面的合理思想并及时调整决策。而且这种决定性的政策，是基于一批体制内明白人的推动，但更是体制上下集体性的理性决策，而不是偶然的。虽然，当年如此重大的创新，其深远的影响和非凡的意义迄今没有得到客观的认识和评价。

有了这个奠基性的制度源头，九龙治水模式还待从技术、商业和内容等多层次进行制度架构。域名无疑是互联网的基础之基础，是技术之根。域名的管理是网络治理的根基所在。1997年6月3日，管理和维护互联网最核心的地址、域名等关键资源的中国互联网络信息中心（CNNIC）成立，就放在中科院这样一个科研单位，而不是当时的邮电部或者电子部。今天回头看来，更是富有前瞻性、充满智慧的设置。想想看，如果一开始CNNIC就放在邮电部管理，那么中国互联网的发展将会如何？在政府部门一管就死，一放就乱的传统弊端下，还会有今天互联网的繁荣吗？这个看起来一念之差的安排，绝对是中国互联网初期最了不起的制度创新之一！CNNIC放在学术性质的中科院，更符合互联网国际惯例，切合国际交流和参与。这种安排需要智慧、远见和勇气。

2000年4月13日，新浪网首次公开发行股票。之后，网易、搜狐相继上市，掀起了中国互联网第一次投资热潮。

资本无疑是产业发展的基础。可以说，突破传统制度限制、以变通方式引入海外风险投资的可变利益实体（VIE，也称为“协议控制”）的VIE结构以及在海外上市之路，是中国互联网发展最重要的商业创新之根。中国互联网的繁荣与发展，迄今主要有赖于国际风险投资的推动。而风险投资背后，蕴含着新经济的制度和规则的构建。2000年4月，新浪网获得工信部和证监会等政府部门的批准，得以在美国纳斯达克成功上市，首开互联网企业采用VIE结构在境外上市的先例。之后，搜狐、网易等其他门户网站尾随而上。后来腾讯、盛大、百度和阿里巴巴等其他互联网公司也如法炮制。该种模式还被推广到教育培训领域（以新东方教育集团为代表）和广告等新媒体领域（以分众传媒、华视传媒等为代表）。虽然VIE结构迄今依然处于法律的灰区，但是，这无疑是中国互联网最大的制度创新之一，其巨大的历史作用如何高估都不为过。迄今，中国最成功的互联网公司无一例外是由海外风险投资投资，而且在美国和香港上市的。美国先进的互联网模式，理念以及制度，从一开始就深入融合在互联网公司之中，也潜移默化地影响着每一个互联网创业公司。

《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，规定了商业网站经过批准只有转发新闻的职能

内容创新之根也可以追溯到2000年。2000年11月7日，国务院新闻办公室和信息产业部联合发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》。规定了商业网站不是新闻单位，没有合法的采访和首发新闻的资质，经过批准只有转发而不是登载新闻的职能，因此商业网站一律不发新闻记者证。但是允许批准的商业网站转载新闻，这个小小的口子，却释放了市场的巨大力量。从此，商业网站正式成为中国舆论场迅速崛起的重要力量。王志东后来回忆说：“直到《条例》出台，网站做新闻才有了一个明确的说法。领许可证的时候，北京市新闻办的一位局长一定要我亲自过去跟他谈，当时讲得语重心长，这可是中国共产党执政50多年来，第一次把舆论权交给一个民营组织，你要珍惜。”以商业网站可以合法地做新闻内容为标志，新闻打破国有垄断，第一次进入了市场，成为了商业公司的一种商业模式。

2002年发生的蓝极速网吧事件和2003年大规模扫黄行动，动摇了工信部作为互联网主管部门的地位。网吧和网游，引发的社会问题，超越了产业问题。SP大规模涉黄事件说明追求商业利益的产业发展思路，与危害社会的铤而走险，形成了不可调和的内在矛盾。网络舆论直接影响社会主流，都直接推动互联网治理形成产业部门、意识形态部门、文化部和广电部门等多部门的去中心化管理新机制。2004年7月16日起，中宣部、公安部、信息产业部等14个部门和单位在全国范围内组织开展了声势浩大的打击淫秽色情网站专项行动，多部门竞争和协同的九龙治水模式，因为重叠和政出多门而难免弊端，但是多部门的联手行动声势浩大，对于解决互联网发展中积累的一些深度严重问题，却能够非常高效。类似的专项行动成为中国互联网解决疑难杂症的常用方式。对于中国一向问题和危机驱动的互联网管理体制来说，这次互联网进入中国以来最大规模的专项行动，标志着九龙治水模式初步成形。

综上所述，中国特色的九龙治水模式，是中国网络治理中一系列重大的制度创新所构建。加上中国互联网各部委属地管理形成的地区制度空间，加上CNNIC、中国互联网协会等准民间和行业性机构，以及事实上直接掌控了亿万用户运行和日常管理权力的互联网平台等，以及活跃度非常之高的中国网民群体，形成了一个事实上“准多利益相关方”的行之有效的治理机制和制度综合体。虽然，九龙治水模式迄今没有被正确认识，也没有得到公正的评价。

2015年，国务院印发 《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》，推动互联网发展

中国互联网有幸从一开始就超越单一主管部门集中控制的传统管理，而形成多部门、去中心化的社会化的管理体系。可以说，内在的制度创新与突破是中国互联网走向成功的关键，也是中国特色的互联网治理机制的成功经验和智慧结晶所在。所以，深入中国互联网20多年的治理实践，深入互联网发展的趋势，九龙治水很可能是中国网络治理的最大创新之处。目前，社会各界的共识是九龙治水是坏事。其实，这可能是富有成效的网络治理的真正奥妙所在。比如，一开始政出一门，互联网就死了。的确，互联网本身的特性，互联网发展演变过程，互联网未来趋势，以及全球网络空间治理的理念，都决定了互联网管理不可能由单一中心的政府部门来完成。其实美国互联网治理也是九龙治水。政出一门有时候也是一种幻象。当然，网络治理的顶层设计可以政出一门，关键在于必须要有特有远见和前瞻的领导和相关部门。可是，如果这样的人与部门现实中就不存在，那么政出多门，可能就是实践中真正奏效的最佳权衡之计。在传统政府体制中，职权利高度集中和垄断的政出一门，必然是走向一管就死、一放就乱的结局。而由政府部门形成九龙治水的多部门分散式格局，再辅以非政府组织、企业和网民等社会化力量，也可以形成更高效、更全面、更灵活、更能够与时俱进的网络治理能力。

中国特色的九龙治水模式，最大的特点就是政府去中心化。在实践中，继承并超越了传统体制的政府全知型思维，通过多部门分权和属地管理实现纵向和横向的权力分散和分布式执行，适应互联网治理内在的特性。同时，也极大缓解了政府滥用权力和窒息私营机构和民间机构的危险。创造了政府之外的各利益相关方的创新活力和更开阔的发挥空间。

今天，互联网创新还在继续爆发，网络社会还在快速演变，远未成形。网络治理依然任重道远，世界上也没有真正任何现成的成熟模式。我们肯定九龙治水模式的创新与成就，也不能回避诸多内在的不足、存在的问题和面临的挑战。需要另文再详述。

下一篇文章精彩预告：

上文我们初步梳理了中国网络治理的历史渊源。中国特色的九龙治水模式就是政策与监管由不同职能的多个政府部门主导，日常治理主要通过企业、行业协会和社会力量承担，形成维护网络秩序的多层次、分布式体系与能力。在一定历史时期，很好地满足了互联网早期发展的需要。但是，随着全民上网时代，尤其是网络空间超越现实空间并且主导现实空间的全新时代到来，传统的九龙治水模式的弊端和问题开始明显呈现。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提到了60项改革目标。其中，单独、专门有一条论及互联网管理领导体制问题。在《决定》的说明中，习近平指出，“从实践看，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。”除了这些日常的现实问题，要实现网络强国战略，原有机制在顶层设计、部门协调和对外的国际治理参与方面，也存在着先天的问题与不足。2014年2月27日，中国中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，习近平总书记亲自担任组长，正式提出建设网络强国的战略目标。中央网络安全和信息化领导小组办事机构即中央网络安全和信息化领导小组办公室，由国家互联网信息办公室承担具体职责。在多部门主导的九龙治水模式上，再建构领导小组和网信办，是对中国互联网20年治理机制的继承，也是提升。这是中国互联网发展到新的历史阶段的需要，也是国家网络治理能力进一步提升的新要求，更是网络强国建设的需要。一方面机制调整，切实解决九龙治水原来存在的诸多问题和弊端。另一方面通过制度创新，根本性提升网络治理能力。统一战略思想、形成整体顶层设计、加强部门协调、助力国家治理能力、提升对外博弈能力等等，真正建设网络强国，是非常及时和重要的部署。是20多年来中国网络治理模式逐渐走向自信和成熟的标志。

究竟是去政府中心化的多利益相关方模式好，还是政府多部门主导的九龙治水模式好？不同国家的发展状况，以及同一国家的不同发展阶段，可能都有不同的答案。归根结底，网络治理模式的选择，不是纸上谈兵的理论问题，也不是比拼左右的政治问题，而是国家发展与能力建设的现实问题。黑猫白猫，解决问题才是好猫，所谓道高一尺魔高一丈，网络治理本质上就是维护秩序的能力与失序的力量之间，这对矛盾之间博弈与较量。与网络和网络相关的破坏力量的大小，与网络混乱、危险和危害的程度高低，直接相关。中美之间网络治理的不同，也就是两国这对矛盾存在着很多的不同。网络发展前期和网络强国建设时期，可能都需要有所不同的制度设计。